□本報記者萬靜
  依據《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規定,行政機關不依法履行政府信息公開義務,申請方可以舉報、提起行政覆議和訴訟。
  從《條例》施行六年以來的效果看,到法院起訴後,法院裁定駁回起訴的情形數量居多,原告鮮有勝訴。“信息不存在”通常成為行政機關不公開政府信息的主要理由。
  行政覆議情況也不理想。不僅受案量少,即使受理了,申請人勝訴率也低於其他類型行政案件。
  學界大膽建議,在線以上政府成立信息公開委員會,讓專業人士解決相關爭議。
  救濟力度不盡如人意
  在《條例》正式實施六周年之際,公益組織——廣州眾一行近日發佈了《政府信息公開條例執行情況民間觀察報告》(以下簡稱《報告》)。
  《報告》分析2013年各省的政府信息公開工作年報後,發現涉信息公開的行政覆議和行政訴訟案件數量雙雙偏低。
  觀察行政覆議數量,有22個省區市均在一百件以內,其中寧夏、新疆、黑龍江、海南四個地區的行政覆議數量居然為0。
  觀察行政訴訟數量,至少有24個省市區在一百件以內,其中寧夏、青海、新疆、黑龍江、江蘇、海南等6個地區的行政訴訟數量為0,另有湖北和雲南兩個省沒有公佈相關數據。報告認為,這樣少的覆議和訴訟數量,反映了《條例》的救濟途徑,在很大程度上仍然是一個不易為民眾使用的稀缺資源。
  再看糾錯效果。行政覆議糾錯率最高的山東省,也僅有28%的行政覆議申請得到了糾錯處理,超過一半的地區行政覆議糾錯率在10%以下。行政訴訟方面,在29個有統計行政訴訟數量的地區中,有15個省級政府2013年涉信息公開行政訴訟數量為0。而在17個有統計行政訴訟勝訴數量的地區中,公民勝訴率均在20%以下。
  對此,北京聖運律師事務所律師王優銀指出,如果政府信息公開相關覆議、訴訟案件總是被駁回起訴、總是原告公民敗訴,就會打擊公民申請政府信息公開的信心,助長一些政府部門蔑視民眾訴求。
  信息不存在成口頭禪
  2013年10月16日,北京大學憲法與行政法研究中心、公眾參與研究與支持中心發佈了《中國政府信息公開案件司法審查調研報告》。該《報告》披露,分析近五年政府信息公開司法審查案件發現,法院裁定駁回起訴的情形數量居多。而“信息不存在”成為行政機關不公開政府信息的主要理由。
  例如,2010年北京各級法院審理政府信息公開案件264件,其中裁定駁回起訴的案件達234件,占一審審結案件的88.6%。雖然2011年和2012年這個占比數不斷下降,分別為41.7%和39%,但是在各類裁判結果中數量最多。
  在北京市各級政府2012年已經答覆的16468件申請中,答覆“信息不存在”的達4130件,而答覆非政府信息的僅297件,答覆非本機關職責的僅2016件,直接答覆不予公開的僅421件。
  《報告》分析,“信息不存在”的情形包括以下幾種:行政機關經過檢索未找到與申請人要求相一致的政府信息;申請人申請公開的信息不屬於該行政機關製作或職責範圍內;被申請行政機關未對該信息進行製作或保存;該信息遭滅失而不復存在;該信息存在,但出於某種原因被申請行政機關答覆“信息不存在”。
  上述諸多情形,法院在審理時該如何處理,一直存在爭議。
  獨立第三方覆議審查
  法律人士已經認識到,對於目前政府信息公開救濟面臨的諸多困境,僅僅依賴司法審查、行政覆議的力量來解決,沒有找到問題的關鍵。
  國家行政學院教授楊偉東認為,法院對公民知情權的保障有限,這其中有司法體制的原因、有保密和信息公開法律衝突的原因,也有技術的原因。如申請人向行政機關申請信息公開,行政機關以“保密”為由拒絕提供,為此申請人對行政機關提起訴訟,法院應不應該受理,受理後如何進行審理?法官能否審閱行政機關所說屬於保密範圍的內容?這些問題都需要深思。
  中國政法大學教授王敬波建議設立信息公開委員會,定分止爭。縣級以上人民政府設立信息公開委員會作為政府信息公開議事協調機構,負責統籌、規劃、協調、監督政府信息公開工作。
  “這種設計的優越性體現在,信息公開爭議的這些特殊性決定了它們不易過早進入司法程序。”王敬波解釋,政府信息公開爭議多涉及國家秘密、個人隱私等專業技術信息,由具有專業知識和經驗的人裁決這類糾紛有利於問題的解決。在對技術性較強的信息公開爭議進行審查時,信息委員會委員較法官更容易瞭解有關信息的真實情況,對該信息是否可以公開,是否涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私,可以做出更為專業的判斷。此外由信息委員會審查和處理政府信息公開爭議具有期限短、程序簡單等優勢,更有利於相對人及時獲得救濟。
  那麼,如何保證信息公開委員會不官官相護呢?王敬波建議,信息委員會設置在各級政府之中,級別要高於政府組成部門,以保證各政府部門能對其決定予以尊重和服從,較好地平衡不同部門的利益衝突。要通過立法賦予信息公開委員會獨立法律地位,通過配套制度的建設使其在工作職能、人員組成、經費來源、權力運作的方式與程序等方面不受制於本級政府組成部門。
  (原標題:司法行政雙重救濟力度仍顯不足)
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